“风光”大基地开发建设挑战何在？

规划建设以沙漠、戈壁、荒漠地区为重点的大型风电光伏基地，是贯彻落实党中央、国务院重大决策部署，提高可再生能源供应能力、推动能源清洁低碳转型和支撑如期实现“双碳”目标的重大举措。2021年以来，国家发展改革委和国家能源局制定了规划布局方案，相继印发了三批大型风光大基地建设项目清单。目前，首批大基地项目已基本建设完成。同时，个别项目未能全容量建成并网，在一定程度上也暴露了一些地方和企业风光大基地在规划、建设、配套等方面存在的短板。因此，需要系统总结、统筹谋划、前瞻部署，切实加强与保障第二、三批大基地项目高质量建成和高水平消纳，落实好中央经济工作会议关于加快“沙戈荒”新能源大基地建设的部署。

（文章来源：电联新媒 作者：何则）

面临的挑战

大基地项目运行面临严峻的环境条件和大型机组可靠性验证的挑战。一是沙漠、戈壁和荒漠地区的地质地形和气象条件特殊，地基承载弱、沙蚀、昼夜温差大等自然因素容易导致设备加速磨损老化，对风机、光伏板、升压站等设备的运行和维护提出了更高要求。同时，受极端灾害性天气频发影响，已经修建好的基地也面临被破坏的风险。如新疆某光伏项目遭遇大风天气，近百兆瓦光伏方阵被吹翻，光伏支架出现大面积倒塌现象，绝大部分光伏组件均有不同程度的受损。二是个别大型风电机组可靠性验证或存在不足。沙漠、戈壁和荒漠地区风力条件突出，为了提高风力资源利用率和项目经济性，风光大基地往往采用大型乃至超大型风电机组。但个别业主为争抢工期，导致设备制造单位大幅缩减机组的可靠性测试时间，给后续运维造成一定隐患。

大基地电力消纳困难，将导致部分北方省区风光资源利用率下降。由于青海、甘肃、新疆等地本地消纳能力有限，第一批大基地外送规模超过4600万千瓦，需要依靠青海-河南、内蒙古-山东、宁夏-山东等10条跨省外送通道将大基地电力送往河北、山东、河南等8个省份。然而，一方面，第一批大基地项目的消纳主体和消纳市场未进行细化，导致消纳压力无法进行有效传导。另一方面，特高压电力外送通道建设进度总体滞后，资源配置能力不足，成为限制大基地风光能源消纳的一大掣肘。此外，受近两年风机、光伏组件价格下降影响，开发企业集中建设导致我国西部、北部地区新能源电站装机规模正快速提高，新能源消纳压力陡然增大。例如，2023年，受部分省区新增新能源规模较大影响，新投产项目发电能力在2024年得到释放，西北和华北等地区的消纳压力不断加大，蒙西、青海、甘肃等地的新能源利用率在一些月份已经降至95%以下。

个别项目选址布局不合理，导致土地要素难以保障。根据相关报道，第一批大基地项目清单印发三年以来，仍有个别项目没有按时建成并网。除光热项目建设周期较长外，其余没有按期于2024年建成并网的项目，主要原因在于项目规划设计和选址布局不合理，导致建设用地指标难以落实或未获得林草水利生态部门的批复，进而导致电源本体项目的建设工期滞后。例如，从完成率相对较低的陕西来看，大基地项目呈现明显的“小、散”特征。陕西的大基地项目规划布局于渭南、延安、榆林等不同城市，1000多万千瓦的规划装机规模由数十个不同规模的项目聚合而成，单个项目规模仅在100万千瓦左右。再如，广西基地未建成并网风电项目主要原因是风电项目受鸟类保护和用林因素影响，光伏项目和送出工程主要是因土地缺口较大，土地租赁工作推进困难导致滞后。

缺乏多元市场主体参与，导致开发活力相对不足。第一批风光大基地项目开发基本以大型央国企为主，以规模化集约化开发为导向，统筹风电光伏基地、煤电配套电源、外送通道项目等一体协同推进。国家能源集团、华能集团、大唐集团、华电集团、国家电投集团、三峡集团、中广核、中核集团等能源电力领域重点企业，积极推进风电光伏大基地项目建设。但与此同时，第一批风光大基地项目开发中，民营企业参与度低，开发主体单一导致活力相对受限。一方面，由于央国企内部决策流程长、进程慢、灵活性低，导致接入方案未沟通达成一致，以及企业投入资源不足等原因，导致个别项目没有如期建成。另一方面，央国企受主业限制，在满足大基地项目开发要求方面存在一定限制。例如，目前，大基地外送通道配套的新能源基地，开发建设普遍要求火电企业牵头，类似中核集团以核电、水电等清洁能源为基础的非火电企业集团很难参与其中，难以发挥相关企业的新能源产业优势。

电源本体、配套工程与送出通道施工建设存在天然异步现象。沙漠地区地形平坦，风电光伏等新能源项目施工进度快，短则三个月、长则一年即可完成电源本体建设。但由于沙漠戈壁和荒漠地区多处于电网网架结构薄弱地区、边缘地区甚至空白地区，电源项目往往需要配套电源和外送通道工程才能成功实现电力外送。与电源本地项目建设周期相比，配套电源和送出工程的施工时间显然与电源本体建设时间不匹配。例如，600兆瓦煤电机组和特高压工程建设周期约为18个月，光热电站建设需要2~3年才能竣工，如果考虑前期规划、设计、论证等阶段，配套电源和送出工程建设速度将大大滞后于电源本体建设。由于大基地项目机组系统惯性低、抗扰动能力差、机组调控能力弱等原因，若仅是电源本地项目完工，依然会面临大基地送出曲线难以匹配受端、系统运行安全稳定性差等问题。此外，一旦大基地项目推进过程中电源本体、配套工程和送出工程进度不匹配，势必会出现一定的“弃风弃光”现象。

政策建议

完善大基地项目管理和组织模式

针对大基地项目建设落后省份，继续加大调节力度，建议各地和有关企业要进一步落实属地责任和项目主体责任，加快项目建设。一是地方能源主管部门进一步加强对新能源项目发展的统筹指导，加强对电源项目投产时限的约束，明确项目投产时限要求，对于新能源项目严重偏离建设计划的投资方，建立相应的考核、信用评价和惩戒机制。有必要的可约谈提醒大基地所在地的地方政府和电网企业必须优化流程。二是对送出项目，督促源网双方抓紧协商明确送出工程方案，支持电网企业提前开展电网规划研究和配套项目统筹建设，建立配套工程及电网工程审批的绿色通道，保障配套工程同步投产。三是根据实际情况，对个别省份确需调整的项目，建议由国家能源主管部门协同相关省份，加快项目清单调整和项目进出平衡工作。例如，由于企业内部改制、经营不善、资金不足等原因，个别省份的个别项目确实存在难以按时完工的情况，建议将项目调整出清单，并补充合适的新项目。

强化规划协调性和土地要素保障

持续做好风光大基地项目开发，一方面需要前瞻做好“十五五”能源规划。一是需要用好“十四五”规划中期评估和调整规划，加快弥合不同规划的差异性，为第二批、第三批大基地项目开发提供规划指引。二是做好中长期能源发展规划、“十五五”能源规划、可再生能源发展规划和电力规划的前期研究，推动这些规划在涉及风光大基地方面真正做到同步研究、同步规划、同步设计。建议深入开展2030年风光目标提升和布局研究，统筹能源转型发展与安全、新能源和传统电源、大基地和分布式发电，研究提出2030年风光发展目标、开发节奏与布局方案。另一方面需要做好大基地开发规划与国土空间规划的衔接协调。在编制和调整相关省份和地区国土空间规划时，可采取指标单列、指标预留和空间留白的形式，切实保障项目开发的合理土地要素需求。同时，将大基地项目的空间信息按规定纳入国土空间规划“一张图”，严格落实生态环境分区管控要求，统筹安排大型风光基地建设项目用地用林用草。

统筹推进能源电力大基地建设和区域经济布局

统筹全国重大生产力“一盘棋”布局，科学引导能源电力领域重大生产力布局调整。一方面，充分发挥东、中、西部不同地区的比较优势，推动东部经济大省与西部能源大省加强对口合作和产业转移，推动具备条件的产业集群化发展、培育新动能和传统动能改造升级，形成产业梯度有序发展与能源流向匹配的协同布局。另一方面，持续前瞻性开展青海（海南州、海西州）、新疆（以及兵团的北疆本地消纳、东疆外送、南疆外送与本地消纳并举）、甘肃（河西地区）等西部大型风光基地的中长期规划建设工作，明确分省分区发展定位和开发节奏，考虑加快西藏和西北青海、新疆南部等地区大型新能源基地送电南方电网。

引导各类主体参与大基地投资开发

一是畅通社会资本投资风光大基地投资通道，鼓励联合投标参与基地电源投资开发建设，探索以资本合作、互相持股等形式参与大基地末端电网建设和跨省跨区通道项目。二是合理配置各类主体投资基地电源、储能和调节性电源项目，加强大基地电源、电网、支撑性电源的规划、核准和建设协同，提前开展落实配套电源与大基地外送通道项目，支撑大基地电源项目如期投产。三是支持煤炭、煤电和新能源开发利用“两个联营”。积极推动大基地开发过程中煤炭煤电、煤电和新能源一体化联营，充分调动多元市场主体积极性，对风光大基地电力外送和消纳提供支撑保障。

完善大基地电力消纳考核标准和市场机制

完善不同批次大基地项目投产目标，尽快建立适应大型能源基地的新能源消纳利用率考核标准，指导大型能源基地健康可持续发展。一是明确第二、第三批大基地项目投产目标；参考第一批大基地项目，统筹考虑包括大基地在内的各类新能源发展规模、配套电网和系统调节能力，科学确定第二、第三批大基地项目逐年投产目标。二是科学把握新能源发展节奏，进一步明确新能源分省规划发展目标，按照“全网统筹、保量稳率”的原则，合理制定全国和分省新能源发展规模，明确消纳方向。三是应正确认识“弃风弃光”现象的必然性和客观性，提前引导社会对“弃风弃光”现象的理性预期，差异化设置各省利用率指标，推动形成全社会对“合理利用率”的新共识。

四是加快推进全国电力市场建设，实现“沙戈荒”等大型能源基地电力电量在全国范围内的合理配置和消纳。在抽水蓄能和煤电容量电价机制基础上，抓紧研究推出新型储能容量电价和补偿机制，并根据大基地送受两端市场变化，开展引导性修正和协调，保障支撑跨省跨区电力输送的电力系统容量充裕度，通过市场机制保障支撑性电源合理收益。研制适应沙漠、戈壁和荒漠自然条件特性的风电光伏机组加快研发极端环境下稳定运行的大型风电机组和高效太阳能光伏组件，提升资源转换效率和运行可靠性。研发具有构网能力的大型风电机组和并网控制技术，突破弱交流网条件下的并网难题，加强机组和设备的全生命周期可靠性测试和检验认证。推广节地型机组和设备，探索环境友好型和生态复合型发展模式，高水平推进风光治沙工程。